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Préparation de l’Etat : interview du Préfet Sudry suite à l’exercice organisé dans la zone de défense ouest

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La "zone de défense"

Vous avez été nommé en février 2008 préfet délégué pour la sécurité et la défense auprès du préfet de la zone de défense Ouest. S’agissant de la gestion des crises, qu’elle est la spécificité de la zone de défense ?

La zone de défense est un échelon territorial spécialisé de l’Etat qui intervient dès qu’une crise affectant de manière sensible la vie de la collectivité concerne plusieurs départements ou que les moyens d’un département sinistré sont insuffisants pour y faire face.

Le niveau zonal constitue donc un échelon de coordination intermédiaire entre les niveaux nationaux et départementaux sur l’ensemble des champs relevant de la sécurité nationale. C’est à ce niveau que sont généralement mobilisés et répartis les moyens de renforts, civils ou militaires, en cas de crise majeure.

Autre particularité des zones de défense, elles sont dotées d’un outil dédié à la préparation et à la gestion de crise, l’état-major de zone, dont le centre opérationnel assure une veille permanente 24 heures sur 24. Le préfet délégué dirige, au nom du préfet de zone, cet état-major, structure interministérielle ; il est assisté d’un chef d’état major.

Chaque zone de défense a bien entendu également ses spécificités, au regard du nombre et de la nature des risques des départements qui la compose. La zone de défense Ouest, avec 5 régions (Bretagne, Pays de la Loire, Centre, Haute Normandie et Basse Normandie) regroupant 20 départements, représente 1/5 de la population nationale, ¼ du territoire métropolitain, plus d’1/3 de son littoral maritime, plus d’1/3 également des implantations nucléaires et ¼ de celles des sites classés "SEVESO".

Comment la zone de défense s’intègre-t-elle dans la nouvelle planification de gestion des crises, notamment à la suite du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale ?

Le Livre blanc sur la sécurité nationale et la défense qualifie la zone de "niveau de coordination et d’action équilibré entre les exigences de la proximité du terrain et celle de la mutualisation des moyens".

Les préfectures de zone sont appelées à ce titre à devenir des préfectures de zone de défense et de sécurité intérieure ; elles "deviendront l’échelon de déconcentration interministérielle de premier rang en matière de préparation et de gestion des crises majeures relevant de la sécurité nationale".

Au titre de la préparation à la gestion de crise figurent notamment les missions de planification. La nouvelle planification de gestion des crises est issue de la Loi du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile. Elle prévoit que l’organisation des secours revêtant une ampleur ou une nature particulière fait l’objet dans chaque département et dans chaque zone de défense, d’un plan dénommé plan ORSEC.

Le plan "ORSEC de zone" recense l’ensemble des moyens publics et privés susceptibles d’être mis en œuvre en cas de catastrophe affectant au moins deux départements de la zone de défense ou rendant nécessaire la mise en oeuvre de moyens dépassant le cadre départemental. L’organisation générale des secours pour faire face à tout type de crise, notamment en vue de mobiliser ces moyens, est précédée d’une analyse de risques. Des volets spécifiques ont vocation à traiter les risques particuliers à chaque zone ainsi identifiés.

Le plan ORSEC de la zone de défense Ouest a été approuvé en novembre 2006 ; il a été complété d’un volet « déplacement et hébergement des populations » en vue notamment de se préparer à la gestion de ceux que ne manquerait pas d’engendrer une crue exceptionnelle de la Loire, risque naturel majeur mis en évidence par l’analyse des risques du plan ORSEC de zone. Un volet spécifique ORSEC zonal « inondation » est d’ailleurs en cours de rédaction.

A l’aune du livre blanc, qui prône un renforcement de la coordination des moyens civils et des moyens militaires au niveau de la zone de défense, les travaux de planification ORSEC mais également VIGIPIRATE, font l’objet, en zone de défense Ouest, d’une concertation étroite entre les autorités civiles et les autorités militaires.

La préparation de l’Etat

En quoi consiste un exercice ? Les services sont-ils réellement mis en situation ?

Un exercice consiste à s’entraîner à mettre en œuvre des dispositions ou des moyens pour faire face aux conséquences d’un événement particulier. C’est un élément incontournable de l’anticipation, un moyen d’évaluation de la pertinence des mesures de planification, un outil permettant de les tester, de les roder, et bien entendu de les améliorer.

Pour bâtir un exercice, il est fondamental de commencer par en fixer les objectifs, en répondant à la question "que veut-on tester ?", et en évitant de trop se disperser. Cette démarche n’implique pas, par conséquent, que les tous les services potentiellement impliqués soient systématiquement réellement mis en situation.

Différents types d’exercices peuvent être organisés. Dans le cadre des exercices dit d’entraînement, les services, à la différence des exercices de commandement ou d’état major, sont mis en situation la plus proche du réel possible, pour gérer, par exemple, des catastrophes entraînant de nombreuses victimes, un attentat dans un lieu public, une pollution...

La zone de défense Ouest établit chaque année un programme d’exercice sur quelques thématiques majeures ; elle organisera par exemple en 2009 un entraînement à la lutte contre le risque NRBC (risque nucléaire, radiologique, biologique et chimique), avec déploiement et mise en œuvre, par des sapeurs pompiers issus de différents départements, de moyens de décontamination.

Depuis 2004, l’Etat s’est mobilisé pour se préparer aux risques de pandémie et inciter les Français à faire de même. A l’issue de ces 4 ans, quelles sont les principales réussites que vous relevez ?

La principale réussite réside à mes yeux dans l’effet d’entraînement que cette préparation à un risque spécifique a eu sur la préparation des administrations et des institutions à tous les types de situation de crise. En effet, en se mobilisant sur la gestion d’une crise caractérisée par définition par le fait qu’elle n’épargnerait aucune frange de la population et aucun secteur, les acteurs publics se préparent en réalité à affronter tout type de crise. Nous sommes donc bien ai cœur du concept de résilience mis en évidence dans le livre blanc.

Ceci étant en cette matière rien n’est jamais acquis ; il faut rester très persévérant car les réflexes de gestion de crise s’émoussent vite. Il reste encore à faire pour acquérir cette véritable culture de la préparation des crises.

A l’aune du dernier exercice organisé dans la zone de défense ouest, quels sont les points qui restent à améliorer ?

Le dernier exercice organisé par la zone de défense Ouest s’est déroulé les 21 et 22 octobre dernier ; il s’agissait d’un exercice d’entraînement à la gestion d’une pandémie grippale. Cet exercice de grande ampleur a mobilisé plus de 350 fonctionnaires dans les 20 départements que compte la zone, au sein des équipes des préfectures, mais également des DRASS ou DDASS et des trésoreries générales.

Le retour d’expérience a permis de dresser, au regard des objectifs respectifs des trois volets "intérieur", "santé", "économie", des constats et des propositions ; plus de quarante propositions ont ainsi été formulées et présentées lors d’une réunion du réseau interministériel mardi grippe présidé par le directeur général de la santé (comme par exemple la question de l’interopérabilité des messageries des différentes administrations pour la gestion des crises ou la connaissance par les services préfectoraux des plans de continuité sur leurs territoires).

La continuité économique en situation de pandémie

Les administrations se préparent. Qu’en est-il des entreprises ?

Les entreprises comme les institutions publiques sont fortement incitées à concevoir un plan de continuité d’activité intégrant un volet pandémie.

C’est ainsi par exemple que la préfecture de zone de défense Ouest a organisé à Rennes, en concertation avec le haut Fonctionnaire de défense et de sécurité en charge de l’économie, une journée de sensibilisation, le 27 novembre dernier.

L’objectif était de sensibiliser les représentants des entreprises privées aux enjeux qui s’attachent aux plans de continuité d’activité en particulier en cas de survenance d’une pandémie. Une bonne centaine d’auditeurs a participé à cette manifestation, principalement des officiers de réserve travaillant dans les PME.

Plusieurs conférenciers ont exposé les enjeux qui s’attachent aux plans de continuité élaborés dans des entreprises telle que La Poste, EDF ou le Crédit Agricole ; un représentant de la DRASS les a par ailleurs informé sur les enjeux épidémiologiques. Plusieurs manifestations de ce type sont régulièrement organisées sur la zone de défense, en collaboration notamment avec les institutions consulaires.

La zone de défense Ouest couvre 5 régions, 20 départements, et au moins autant de réalités économiques. Comment s’organise votre travail, face à cette diversité ?

Cette diversité à l’échelle d’un territoire de cette dimension rend nécessaire un gros travail d’animation et de constitution d’un réseau de correspondants et d’interlocuteurs auprès des administrations qui ont plus particulièrement en charge les questions de sécurité mais aussi auprès de nombreux opérateurs qui jouent un rôle important pour la continuité de la vie de la nation comme EDF, la SNCF ou bien encore les sociétés d’autoroutes (c’est ainsi que les grands opérateurs disposent de correspondants qui sont les interlocuteurs des échelons zonaux).

Le premier réseau de la préfecture de zone est cependant constitué par les vingt préfectures des départements de la zone car c’est autour du préfet de département que se regroupe en cas de crise les premières réponses opérationnelles de terrain des services déconcentrés de l’Etat et des services en charge des secours.

Cette diversité se traduit également au sein même de l’état-major de zone qui est composé de cadres issus de différentes origines : sapeurs-pompiers, gendarmes, policier, douanier, militaires, cadre de préfecture, ce qui permet une approche pluri disciplinaire des questions de sécurité au sens large du terme.

Le préfet de zone et le préfet délégué peuvent aussi s’appuyer pour l’exercice de leurs missions sur les services régionaux de l’Etat du chef lieu de zone qui ont la qualité de délégué ministériel de zone (c’est le cas du DRASS de zone ou bien encore du DRE de zone).

La préfecture de zone organise régulièrement des rencontres avec ses correspondants, comme par exemple avec les directeurs de cabinet des préfets de la zone, les responsables des services de protection civile ou bien encore les directeurs des services départementaux d’incendie et de secours. Quant aux opérateurs, ils sont réunis en tant que de besoin ; ils le seront par exemple le 24 février prochain en vue d’examiner conjointement la vulnérabilité de leurs réseaux dans l’hypothèse d’une crue de la Loire dans le cadre de l’élaboration du volet ORSEC inondations.

Enfin, au moins une fois par an, sur les principales priorités de la zone, le préfet de zone réuni une instance appelée comité de défense de zone qui rassemble autour de lui l’officier général de la zone de défense, les deux préfets maritimes, les préfets de région et de département de la zone, le commandant de gendarmerie de la zone et les chefs de services de l’Etat à vocation zonale.

Comment travaillez-vous avec les acteurs locaux ? Quels sont vos outils ?

Nous travaillons avec les acteurs locaux soit directement à travers l’organisation de colloques ou de journées de sensibilisation (du type de la journée de l’automne dernier sur la continuité économique) soit indirectement à travers le réseau des services préfectoraux qui est en relation constante dans les départements sur tout le champ des questions de sécurité avec les collectivités territoriales et leurs représentants.

Ceci étant le livre blanc fait ressortir que l’association des collectivités aux questions de sécurité et de défense pourrait être améliorée en étant plus construite et mieux structurée.

Comment travaillez-vous avec les acteurs nationaux ?

La préfecture de zone entretient naturellement une relation privilégiée avec le secrétariat général du ministère de l’intérieur et les différentes directions du ministère de l’intérieur qui ont en charge les questions de gestion des crises et de sécurité nationale (direction de la planification de sécurité nationale et direction de la sécurité civile notamment).

Mais elle travaille aussi dans une perspective interministérielle avec les services des différents hauts fonctionnaires de défense et de sécurité des ministères (santé, économie, écologie) et avec le secrétariat général pour la défense nationale.

Pourquoi avoir axé le dernier exercice sur le secteur bancaire ?

Il m’apparaît important tout d’abord de préciser qu’à l’issue de l’exercice zonal "masques Ouest 2007" consacré à la dotation des masques FFP2 des primo intervenants des administrations déconcentrées des ministères de la santé et de l’intérieur, mon prédécesseur avait souhaité élargir le jeu du prochain exercice à un nouveau département ministériel.

Au regard des enjeux que constitue la préservation de la continuité économique dans le cadre d’une pandémie grippale, le secteur de l’économie a été retenu. L’objectif était notamment de mobiliser les vingt trésoriers payeurs généraux en tant que conseiller de défense économique de leurs préfets en vue de préparer leurs services à la mise en œuvre des mesures du plan visant à préserver la continuité économique ; les acteurs du secteur bancaire ont été mobilisés de leur côté par les trésoreries générales.

Il s’agissait plus particulièrement d’examiner les modes d’approvisionnement des distributeurs automatiques et du versement des minima sociaux dans un contexte de raréfaction des personnels.

En quoi l’Etat peut-il l’aider à s’organiser ?

Les services de l’Etat peuvent aider les entreprises du secteur bancaire à prendre conscience qu’elles doivent se doter d’une logique de continuité de leurs activités car certaines activités bancaires sont essentielles à la vie de la collectivité (on pense par exemple au versement des minima sociaux).

En période de crise, le rôle de l’Etat consiste aussi à assurer une coordination appropriée entre les différentes agences bancaires afin de veiller à une répartition harmonieuse des distributeurs sur le territoire.

Les aspects sanitaires

L’exercice a également porté sur la santé. Les DRASS ont créé des "cellules d’appui pandémie grippale". Comment s’organisent-elles ? Quels sont leurs apports ?

La DRASS de zone lors de l’exercice s’est organisée pour servir de relais au centre opérationnel de zone ; elle a créé une cellule d’appui pandémie grippale de plusieurs agents qui a été très utile. Au sein de la cellule ainsi constituée, chacun tient un rôle déterminé afin de pouvoir recueillir des renseignements, diffuser les synthèses et transmettre les directives. On peut noter d’ailleurs que la trésorerie générale de zone a fait de même dans ses bureaux.

L’activation de ces deux cellules d’appui constituait une première dans le cadre d’un exercice de cette ampleur couvrant 5 régions.

Quant aux DDASS, elles ont été dans la plupart des cas représentées au sein des cellules opérationnelles départementales montées dans les préfectures.

La situation de la zone de défense ouest

La zone de défense ouest comprend 2 000 km de côtes, et par conséquent un certain nombre de ports, dont certains sont les plus importants de France. En situation de pandémie, quelles sont les contraintes qu’ils imposent ? Comment l’Etat y répond-il ?

Le plan national pandémie prévoit plusieurs mesures spécifiques pour les ports et les aéroports s’agissant notamment de la mise en place de mesures sous forme de barrières de contrôle sanitaire et de circulation.

L’exercice pandémie que nous avons mené a précisément été l’occasion pour nous de simuler pour partie la mise en œuvre de plusieurs d’entre elles dans deux départements importants à façade maritime : la Seine Maritime et la Loire Atlantique. Dans ce cas il s’agissait de bien vérifier si les services concernés connaissaient bien les lieux éventuels de quarantaine et possédaient bien les procédures d’information des usagers.

La pandémie implique des modifications importantes des comportements de la vie quotidienne. Comment les services préfectoraux prennent-ils en compte cette contrainte ? Ces modifications ont-elles un impact sur la communication auprès des populations ?

Les services préfectoraux disposent maintenant de plans de continuité pour faire face à un risque de pandémie ; ces plans identifient les services qui présentent pour la collectivité une importance majeure (comme les services en charge précisément des missions de sécurité civile et de gestion de crises) et ceux qui au contraire peuvent être laissés de côté pendant une durée temporaire.

Dans tous les cas l’information du public est un enjeu majeur de la gestion des services en mode dégradé. C’est sans doute sur ce dernier point qu’il faudrait pouvoir à l’avenir tester nos dispositifs car la gestion d’une pandémie rendra nécessaire une capacité de réponse aux questions des usagers.

  Fiche sur le préfet et la zone de défense, sur le site du ministère de l’Intérieur
  La zone de défense ouest